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非营利组织问责:概念、体系及其限度

作者:人民网 发布时间:2011-06-15

 

  内容摘要: 随着社会治理结构中“多中心治理”合理性与合法性的确立,非营利组织已成为参与公共事务治理的重要角色。只有如此,非营利组织问责才能有望发挥其积极效果,并最终促进公民社会与国家的协同发展。

  随着社会治理结构中“多中 心治理”合理性与合法性的确立,非营利组织已成为参与公共事务治理的重要角色。非营利组织在公共政策的制定与执行、公共价值的界定与分配、公共产品的生产 与传递过程中发挥了越来越重要的作用。由此也引发了人们对非营利组织问责的关注与需求。非营利组织代表谁的价值或利益?它需要受谁的监督和对谁负责?问责 的具体内容包含哪些?如何把握问责的限度以避免问责过度?这些问题攸关非营利组织的发育与成长,也攸关公民社会和民主政治实践的积极展开。

  一、非营利组织问责的概念界定

  近年来,问责 (accountability)开始在政府、企业组织和社会团体中逐渐普及开来。但对于什么是问责,认识上仍然存在分歧。“问责”一词可以说是一个舶来 品,直到2003年才伴随“非典”事件引发的政府高层官员被免职现象出现在公众的视野中。其实问责本身即是一个多层次、多维度的复杂概念。Day和 Klein认为,问责一词如同“变色龙”。[1]从词源学上看,“问责”是古希腊和古罗马借款制度中的术语。其原意为借款人向当地教堂或地主等贷款人借款 时,借款人就对贷款人负有解释说明的责任。欧洲中世纪庄园制度也援用这种说明责任的制度,庄园主的管家每年需要对其信托加以说明,这样的报告过程就是问 责。[2]

  Ebrahim认为,“在 其最简单的意义上,问责是指一个程序,通过这个程序,个人或者组织对他们的行为以及由此产生的结果负责。”[3]Unerman把问责界定为“关于行为的 解释,假设某些个人或组织――接受者或利益相关人――拥有某些权利向解释者负责。”[4]Koppell认为问责概念反映了组织以其透明度、义务、控制能 力、责任感及响应力,寻求组织存在的合法性及合理性证据的努力。[5]

  从上述定义,可以引申出问 责的三层意涵:(1)问责反映了一种互动关系,包括了问责者和被问责对象。(2)被问责者负有一定的义务对其信托行为加以说明,该义务具有一定的客观性。 (3)通过报告机制产生的信息成为互动的焦点,它是双方达成理解乃至建立信任的基础。对一个组织而言,主要涉及组织资源的流向和效用。

  综上,本文对非营利组织问责作如下界定:非营利组织问责是指非营利组织就其组织行动通过公开的途径向问责主体进行说明、解释和辩护,理清行动结果应由谁负责和责任的归属,并据此接受奖惩,以达成提升非营利组织的绩效与价值的目的。

  二、非营利组织问责的体系

  (一)问责主体非营利组织 问责的主体是指在组织问责过程中起组织、领导、协调等作用的组织或个人。根据利益相关者理论,组织存续的关键在于积极地引导与满足利害关系人的需求。相应 地,组织的问责也经历了从高层权威负责到向所有利益相关者负责的转变。非营利组织的利害关系人是多元的,Lloyd和Casas认为它包括提供资金的赞助 机构和个人,如企业、基金及政府的捐赠者;拟定法律和管理制度的政府;提供金钱的捐款者和贡献时间的义工;提供这些机构目标和道义上合法性的受益者。 [6]Lloyd和Casas大致勾勒出了非营利组织问责需要关注的对象,这些利益相关者都可以成为问责的主体。然而,非营利组织在回应问责方面不能平均 用力,需要在不同的环境中根据影响力大小、责任轻重和代表性强弱对回应的优先次序作一权衡与安排。例如,由于问责力量和清晰度的不同,非营利组织受到赞助 机构、政府的影响较大,作为非营利组织存在根本依据的受益对象却由于对服务的依赖性而通常影响力较小。而一旦这些非营利组织不能重视甚至漠视受益对象的真 正利益,不能将工作的重心安置于此,那么必将对其健康发展构成致命威胁,从而背离其宗旨。因此,非营利组织如何根据其使命,在不同的环境中有效地平衡不同 利害关系人的需要,并在问责内容、方式及其程度作出有效调整,就成为回应问责的关键。

  (二)问责类型

  在组织问责理论研究 中,Romzek和Dubnick的问责关系类型较具代表性。他们从组织控制来源及组织行为控制程度两个维度,提出了问责的四种类型:等级问责、专业问 责、法律问责和政治问责。[7]等级问责是依靠组织内部的规章制度和标准化的操作流程,以组织的科层权威为基础,追求效率价值的实现。专业问责指组织依靠 专业性的从业人员来有效完成组织的各项任务,强调的是专业性。法律问责通过遵守外部的各项法律以体现法治秩序的基本要求,追求的是适法性价值。政治问责强 调的是组织能够对外部利害关系人的质询意见予以回应,突出的是回应性。当然,等级问责、专业问责、法律问责和政治问责并不是截然分开的,在某些领域往往是 交叉存在。非政府组织如接受政府的委派或者捐赠人的指派从事某些活动,那么非政府组织的政治责任与相关的法律责任就密切相关。许多国家基于规范化管理的需 要,对一些基金会组织规模、人员构成的法律要求则包含部分等级问责的要求。

  另外,根据组织问责的内外 部环境的不同,可分为社会问责和内部问责。社会问责指非营利组织对自身使命、宗旨和筹集到的公共资源效用的社会交代,释放出的是公共责任的履行信息,其问 责回应的是组织的多方利益相关者,包括对组织感兴趣的媒体、公众、政府等。内部问责指组织成员对其项目执行工作体现出的专业性与效能的说明,强调的是组织 管理责任,包括了员工与管理人员、管理人员与理事监事间的责任交代。在各类组织日益关注社会责任的今天,非营利组织应当在积极对外营销、树立良好形象的同 时,通过强化内部问责改善管理绩效,改变长期以来人们对其管理业余性的指责,将社会问责和内部问责有机结合起来。

  (三)问责内容

  Kearns认为公共部门问责系统有三个核心要素,即较高权威、绩效标准和报导机制(见表1)。较高权威是指拥有监督权力的较高权威;绩效标准为评估组织活动法律、契约及使命的达成度的准则;报导机制则是指传达信息给较高权威的机制。

  问责的核心要素

问责

较高权威

绩效标准

报导机制

外在

政府的较高层级管制机关信托机关 法院

法律条规 行政命令 契约义务 信赖指引原则

财务审核和程序遵从自我学习报告 定点访查 契约报导

内在

监督者 受托者的自愿委员会 民选官员

标准运作程序 组织政策 工作说明 分派和任务

内部审核 指挥链 正式沟通管道 内部检查和制衡 绩效评估

  根据基恩斯的公共部门问责系统的组成要素,我们可以将非营利组织问责的内容分解成监督、评估、反馈三个组成部分。

  1.非营利组织的监督。委 托―代理理论是人们构建非营利组织问责最常引用的分析工具。根据这一理论,首先,在组织内部,理事会扮演着保护和监督者的角色,批准和监督其管理者按照理 事会的意志来进行决策和执行,防止管理者的投机自利行为,以有效达成组织的使命。其次,在组织的外部,组织的服务对象和捐赠者也可成为其委托人,如何履行 与捐赠者间的契约责任,更好地满足服务对象的需要,也是组织接受外部监督的原因。最后,作为拥有合法强制力、社会秩序和公共利益重要守护者的政府负有对非 营利组织健康发展的义不容辞的责任,包括基本的监管义务。

  2.非营利组织的评估。仅 仅以善意和价值观作为非营利组织存在的合法性证明是不充分的,目前非营利组织的管理问题得到了越来越多的关注。绩效是一切管理的中心议题,管理的根本目的 在于提高组织的整体绩效。通过绩效评估,有利于达成管理性的目的以回应慈善业余性的指责,达成发展性的目的以凝聚组织内外利益者的信心与支持以实现组织的 持续发展,达成战略性的目的以回应外部政治性问责并保证组织使命的不偏不移。

  3.非营利组织的反馈。反 馈机制的核心是建立和完善非营利组织制度化的“社会交待机制”,增强组织的回应性。问责的核心环节是通过组织与利益相关者的互动达成理解与共识,因此,非 营利组织是否具备畅通的反馈渠道以及释放信息的明晰性、准确性、针对性、适切性、便捷性,对组织能否赢得支持和信任、提高组织的公信力至关重要。另外,许 多国家的法律也部分规定了非政府组织的报告对象、内容和程序等责任。

  三、非营利组织问责的限度

  对非营利组织问责呼声的高 涨似乎暗示了这样一种观点,即问责越多越好。Ebrahim指出,课责越多越好这个假设并不准确,课责并非均具有系统性,且课责大多仅具短期效用。[8] 对非营利组织的问责需要关注其限度,并思考如下问题:问责是否会影响非营利组织对使命的坚守、自主性与创新性的发展以及道德自律意识的培养?

  (一)委托人抑或代理人

  近代以来,伴随人类文明的 进步,结社权逐渐演变成为公民的基本权利。“作为一项公民权利,它是指公民不论出于何种原因、目的与他人结社或采取类似行动,以对抗国家和其它私主体干涉 的权利;作为一项政治权利,它是指人们在联合他人的条件下,有效主张其政治利益的权利。”[9]在社会多元治理的舞台上,非营利组织日益发展出抵制权力与 金钱扭曲、彰显民主价值、培育人群互信、勇于探索创新的自我治理特色,以至于其勃兴之势被称为“结社革命”的到来。随着非营利组织在诸多领域影响力的增 强,一些人开始对其扮演的角色产生了质疑,在其中最具代表性的是这一表述――“你代表谁?”

  这一质疑所针对的是如下现 象,即包括非营利组织在内的大多数组织被一群自己做主的领导控制,它们不像通过代议民主获得代表性和受到诸多正式制度如政治、法律问责约束的政府组织。会 员制的非营利组织代表的是它们自己或其会员选民,而不是全体公民。非会员组织宣称的代表性也往往是不充足的。非营利组织,尤其是非会员组织是按照它们对于 公共物品、公共利益的理解去倡导、分享理念,去创造性地服务于未被政府或各种利益团体很好组织起来的普通民众权益。可见,作为市民社会重要组织部分的非营 利组织处于委托――代表性纽带中委托方的一端。它表明了“委托人组织起来对政治社会索求问责的情形”[10],是一种宪政实例。“公民社会组织的荣誉不是 民主合法性,而是成为一种压力集团的能力。”[11]它的目标是重建一个自治的公民社会,使现有的代表结构能够对新的声音和诉求开放。如果把政治代表性概 念扩展于公民组织,就可能危及市民社会具有创造力的自我构建特性。

  当然,非营利组织委托人的 角色并不妨碍其对代表性的自觉追求,一些非营利组织从公共利益出发,寻求更加多元的代表性,是一种积极回应问责的表现。另外,非营利组织委托人的角色也不 是固定不变的。随着“多中心治理”、“协同治理”的兴起,非政府组织分享了部分原本属于政府的更为基本的功能――对公共权力的自由裁量和对公共财政资源的 使用。于是,“呈现决策代表性的市民组织不再处于政治权力之外,而是从等式中委托方一端变成了代表性的一端,因此也就不是从外部监督政府了。它们应该像所 有代表性实体一样遵守正式的问责机制。”[12]

  (二)自主性与依赖性

  现代社会中非营利组织位于 国家与市场的接壤之处,体现出公私兼备的双重特性。一方面,非营利组织作为公民社会的组成部分,体现了民间、独立、自主、志愿、公益等特性,可以监督政府 的行为,制衡市场金钱逻辑的肆虐。非政府组织如果放弃了这种自主性,甘受政府的操控和商业利益渗透,必然丧失其主体性和公共性,从而沦为政治野心家和不良 商人的“跑马场”,最终玷污非营利组织的宗旨,带来市民社会的殖民化。另一方面,在推进公益事业时,非营利组织因其弹性和创新性,较政府更为灵活、便捷; 因其公益性质,较企业来得合适。因此,非营利组织在公共服务领域中被越来越倚重,甚至被有些学者认为是在市场失灵情形下公共需求的第一位的供给主体。今 天,大量的非营利组织正处于发展与政府部门的密切合作中,也形成了对政府渐趋增加的依赖性。这首先体现为非营利组织对政府资源的依赖。根据萨拉蒙主持的一 项跨国调查研究,没有一个国家的非营利部门的收入主要来源于私人和慈善捐赠,其比例平均仅为12%,而来自政府的各种资助则占到34%。当非营利组织的资 金很大一部分来自政府时,往往会受到许多规范的约束,使非营利组织在组织使命与契约要求之间摇摆,甚至为了维持组织的生存而完全听命于政府的指令,从而丧 失其独立品格。许多实证研究发现,在以契约制度为主的公私合作关系下,非营利组织往往会出现自主性的降低、创新性的减少、科层化的出现、服务的破碎与断续 等负面现象,失去本为社会公益辩护的角色与立场。[13]

  Najam提出了分析政府 与非营利组织之间关系的4C模式,认为由于二者追求目标及达成手段的不同,既存在合作与互补的一面,也存在吸纳(co-optation)与对抗的一面。 [14]诚如前面所述,多元治理的兴起使得政府和非营利部门之间的关系更多地是以合作而非冲突为主要特征,政府已经更多地依赖非营利部门来满足人们多样化 的需求。就非营利组织而言,资金来源的匮乏与不稳定性已成为困扰众多非营利组织的核心问题。在此情况下,也必然转向政府寻求支持,希望通过税收优惠、低利 融资、争取补助金等方式来减轻经济负担。然而对非营利组织而言,如何实现对自身使命的一贯坚守,则需要保持清醒的认识。对于与政府部门追求目标不完全一致 的非营利组织而言,开辟多元化的筹资渠道、游说以争取有利的政策环境、在可能危及组织使命的情况下抵制政府的笼络与收编都是可行的策略。

  通过上述的分析,我们发现 非营利组织问责,要在当代社会新的治理环境中把握其原则与方向。非营利组织一方面需要维护一定程度的自主,另一方面也摆脱不了与政府的持续互动。如何依据 不同的社会环境,选择最适合的课责机制,就成为促进非营利组织发展的关键。在实践中,对于倡导型组织和社会服务型组织其问责的重点与严苛程度应该有所不 同;在许多非营利组织面临不利的外部政治经济环境、自身结构不健全的情况下,应当加强法律、等级制度的建设与问责;对于体质健全的非营利组织,则宜采取专 业与政治课责,以符合非营利组织对于较高自主性的坚持。不过,值得注意的是,对于草创时期的非营利组织而言,过多的法律与等级问责往往又会对其成长活力产 生抑制作用,从而不利于保障其自主性。如何有效问责,这往往涉及非营利组织自律与他律机制间的选择与平衡。

  (三)自律与他律

  非营利组织问责的方式或者 量度标准是多样化的,可以将其划分为自律与他律两个层次。自律是行业内或组织内的监督约束,是由专业人员相互约定,自愿遵循的规则。它包括成员之间的自我 约束和监督,也包括行业协会的自律和会员间的相互监督约束。[15]他律主要是指透过正式的法规,由政府或公权力来执行的监督。问责是一个社会建构的概 念,非营利组织的问责在今天应该是“基于权利的方法”[16],因此它要求他律的建设应当不妨碍乃至引导自律,为自律开辟出足够的空间。

  非营利组织的他律,即法规 规制,包括组织主体资格制度、财税制度、不公平竞争规制等内容。在主体资格的确定上,规制需要尊重非营利组织的自主性。如发达国家对普通社会组织的成立采 取的是放任的态度或认证的方式,认证方式中强调手续的明文化与透明化以排除官僚的过度介入。只对欲取得免税资格的法人进行组织治理结构、财产、税收制度上 的要求与限制。当然,伴随公私合作的展开,承担部分公共产品与公共服务提供的非营利组织承担起合作中的契约责任。不过,非营利组织往往只承担生产或配给的 责任,公共产品能否满足社会需要的最终责任依然由公共部门来担负,即政府“掌舵”责任是不可推卸的。

  如果说他律是政府为非营利 组织订立的最低行为规范标准,那么自律则反映了非营利组织向大众证明其使命和效率的需要,属较高标准的规范。非营利组织是一个成长中的、动态的、多样化的 部门,其发展参差不齐且鱼龙混杂。一系列慈善丑闻事件的出现提醒人们非营利组织的公益性并不是必然的。非营利组织要取信于众,就不能满足于政府规制的最低 要求。“在荣誉管理已经成了自我维持的时代,公众眼中的可信度很容易丧失”[17],非营利组织能否准确地反映其选民的需求和观点,是它们能否从捐赠者、 政府及拥护者那里获得支持的关键。Lloyd和Casas将自律机制分为三类:以追求道义、道德为本的行为准则;订立内容详实的行为准则;由第三方社团见 证的认证系统。自律是自愿的,他律则是强制的,行业自律位处两者之间,其中介与引导作用尤其值得重视。在美国,社会大力发展非营利性组织的互律机制,包括 非营利组织联合会、行业社团的互律以及独立的第三方评估机构。美国医学协会定期对医生的资格和能力进行认证和评定,独立的、专事评估的非营利机构――美国 全国慈善信息局(NCIB)致力于慈善机构的评估准则的制定和定期向公众发布慈善机构的评估报告。行业规范的确立和各类信息的发布,为非营利组织提供了引 导和激励,也对社会公众评价、参与、支援非营利组织起到重要的辅助性作用。

  由此,在非营利组织自律与 他律机制的选择上,关键性的环节是建立一个非营利组织凭借其理念与宗旨的感召性、组织治理结构的完善性、组织绩效的卓越性、与利益相关者互动的积极真诚 性,来展示与竞争的舞台。在基础性他律的约束与配合下,更加注重社会选择机制的作用,可以避免过多的问责损害与侵蚀公民社会的活力。对公共权力部门而言, 应当给予非营利组织足够的自主空间和信任,在坚持对非营利组织最低限度管制的基础上,建立合理的非营利组织经费补助制度,搭建非营利组织间交流、共享、学 习的信息平台及非营利组织与外部对话、沟通、协商的机制,并积极推动非管理组织行业自律联盟的建设。这些措施的根本目的在于建立一套透明化的问责机制,创 造一个有益于非营利组织提高绩效的环境,从而将非营利组织的问责纳入自律为主、他律为辅的轨道。

  四、结语

  如何确保非营利组织问责在 良性的轨道上运行,对于非营利组织的长远健康发展的重要性是不言而喻的。然而,问责并非多多益善,问责的有效性与其限度密切相关。我国非营利组织正处于快 速成长的阶段,国家对于社团甚至整个非营利部门,依然采取控制型监管策略,社团的组建和运行都受到不规范的委托庇护关系或主顾主义的制约。[18]根据各 类社会组织的挑战能力和提供公共物品的种类对它们实施不同的吸纳策略。[19]非营利组织的分级登记、双重管理体制导致现存非营利组织组织的行政化倾向和 高度依附性,过高的登记门槛和严格的限制竞争原则又把大量草根组织拒在合法性门外,税收管理上的“一事一议”和日常管理约束的畸轻畸重带来了非营利组织组 织非规范化的生存状态。

  面对“制度剩余与制度匮 乏”[20]的双重困境,我国非营利组织的问责呈现出深刻的复杂性。近年频繁发生的公共安全和公益腐败事件,表明强化行政体系压缩社会空间来维持僵化的社 会稳定秩序,终有其限度和致命缺点。“作为政府、市场之外的"第三种机制",非政府组织发展不仅是"和谐社会"建设的一个部分,其本身更是"和谐社会"的 重要建设路径。”[21]我国政府需要从根本上改变工具性技术治理的思维,尊重非营利组织的自主性,将其作为公民社会的活力之源和合作治理的重要伙伴,并 通过提供制度、物质、信息等资源为非营利组织营造有利的环境。只有如此,非营利组织问责才能有望发挥其积极效果,并最终促进公民社会与国家的协同发展。

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